保护野生动物，让人与自然和谐共生

——全国人大常委会开展野生动物保护“一决定一法”执法检查

本报记者   王比学   徐   隽

　　“有一位女孩，她留下一首歌，只有片片白云为她落泪，只有阵阵风儿轻声诉说，还有一群丹顶鹤，轻轻地，轻轻地飞过……”

　　这是一首流传很久的歌，讲述了一名女孩为救丹顶鹤而献出生命的凄美动人故事。每当唱起它，都会唤醒我们对大自然的热爱。保护野生动物，才能让人与自然和谐共生。

　　今年5至7月，全国人大常委会执法检查组赴广西、江西、福建、云南、广东、贵州等地开展了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（以下简称《决定》）和野生动物保护法执法检查。这是贯彻落实习近平生态文明思想和党中央重大决策部署的实际行动，也是全国人大常委会今年开展的首个执法检查。

　　依法有效革除滥食野生动物陋习

　　推动建立“舌尖上的文明”

　　7月13日下午，执法检查组来到广西崇左白头叶猴国家级自然保护区，检查世界珍稀动物保护情况。

　　白头叶猴是世界濒危、中国特有的国家一级重点保护野生动物，分布在广西崇左市。保护区工作人员介绍，过去因为人类活动的影响，白头叶猴栖息地破碎化、孤岛化，导致猴群活动受限。在国家级自然保护区建立之前，当地群众毁林开垦，还存在猎杀白头叶猴制酒的旧俗，导致白头叶猴数量锐减。如今，通过设立保护区，修复栖息地，白头叶猴生存状况得以改善。白头叶猴种群数量已从上世纪80年代初的300多只增加到现在的1200多只。

　　我国先后建立了2700多个自然保护区，为野生动物种群的生存和繁衍提供了保障。检查组在广西了解到，广西坚持把野生动物及其栖息地保护放在优先位置，出台湿地保护修复制度实施方案、湿地公园管理暂行办法等政策文件，完善避让制度，凡项目建设等经济活动涉及与野生动物栖息繁衍、迁徙活动发生冲突的，均予以避让。如通过调整设计方案、增加桥隧比、预留动物通道等措施，避让恩城国家级自然保护区和黑叶猴集中分布区，确保野生动物栖息地得到保护。

　　但在检查中也发现，有的栖息地受到侵扰、破坏、污染、割裂，面积缩减，功能衰退。检查组指出，应依法对栖息地状况进行调查、监测和评估，有效遏制对栖息地的侵占破坏，不断改善和巩固栖息地的环境质量。

　　“现在还有卖‘野味’的吗？”“活禽宰杀和交易区在一起吗？”“肉类禽类是不是都做了检疫检验？”7月14日上午，检查组来到江西省南昌市湾里井冈山农贸市场。3000平方米的交易大厅内，干净整洁、秩序井然。记者看到墙上张贴着“一决定一法”的宣传画报，和有关全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的宣传标语。

　　野生动物保护法规定，国家保护野生动物及其栖息地。《决定》在野生动物保护法基础上，聚焦滥食野生动物的突出问题，将禁食范围拓展到所有陆生野生动物，全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输，实现了“应禁全禁、应保尽保”，堪称史上最严。这是一条红线，必须严格执行，切实遵守，推动建立“舌尖上的文明”。

　　“一决定一法”对野生动物保护宣传教育都作了规定，检查组在福建、云南检查时了解到，两省有关部门为配合执法检查工作开展了问卷调查，通过对各级人大代表、党政机关工作人员、基层一线执法人员、野生动物养殖行业从业人员和社会公众进行问卷调查，增强了学习贯彻“一决定一法”的自觉性。但检查也发现，有的地方对于野生动物保护的认识还不到位。有的还不太知晓有保护野生动物的法律法规，认为抓几只鸟、抓几只蛙不犯法；有的虽然知道法律，但对哪些属于国家保护的野生动物不太清楚，对食用野生动物的法律后果认识不足。

　　检查组建议，要加强宣传普及和教育引导，推动全社会保护野生动物；完善野生动物及其栖息地保护制度，制定出台陆生野生动物栖息地名录，为野生动物构建生存环境良好的生态家园；牢固树立保护优先的绿色发展理念，在编制各类开发利用规划时，充分考虑野生动物野外种群及其栖息地保护的需要，为野生动物生存繁衍创造良好的自然生态系统。

　　依法规范野生动物非食用性利用

　　确保在法治轨道上健康有序发展

　　创建于2007年的广西扶绥县石子岭蛇类驯养基地，是自治区林业厅批准的合法蛇类养殖基地。

　　检查组一走进基地，迎面就能看见墙上挂满了各种荣誉牌匾。据基地负责人韦宁香介绍，基地占地12亩，投资200多万元，现有蛇5.6万条，年利润约150万元。基地辐射带动周边及区内外的群众发展养蛇产业，目前挂靠基地的养殖户122户，存栏18.6万条。基地积极助力脱贫攻坚，共扶持县内外130户贫困户养蛇5.2万余条，带动贫困户年均增收7万—10万元。

　　韦宁香说，基地养殖的主要是滑鼠蛇等食用性品种，法律规定人工繁育野生动物全面禁止非法交易和食用以后，养蛇产业受到很大打击，养殖的蛇难以销售和经营利用，基地不仅没有收入，每天还要花5600多元用于维持养殖，今年以来已亏损67万元。

　　“这里的蛇原来主要以食用为主，现在禁食了，现存的这些蛇怎么处理？”

　　“我们想往民族医药方面转型，目的还是想把蛇继续保留下来，希望国家出台政策指导我们养蛇产业往药用方面转型发展，把蛇健康产业继续做下去。”

　　“有药厂跟你们联系吗？”

　　“正在联系。目前，基地拟规划建设集收储加工为一体的蛇产业园，推进人工繁育蛇产业向民族医药等大健康产业转型升级。”

　　韦宁香对检查组的询问一一作答。

　　“必须搞清楚从食用转向药用要经过哪些环节？如何把这些环节有机衔接起来？”检查组提醒。

　　检查组建议，地方政府应当支持、指导、帮助受影响的养殖户调整、转变生产经营活动，根据实际情况给予补偿，这是《决定》的明确规定。

　　《决定》和法律在严禁非法交易和食用野生动物的同时，允许因科研、药用、展示等特殊情况，以人工繁育种群为主，经严格审批和检疫检验，进行非食用性利用。

　　在《决定》颁布前，有一些以食用为目的并经有关部门审核许可的野生动物人工繁育、饲养，有的规模还比较大，有的已成为当地脱贫的重点项目，现在不能以食用为目的进行养殖了。检查组指出，凡“一决定一法”和其他有关法律禁止的侵害野生动物的行为活动，必须严格禁止、依法打击。对这类养殖，要区别对待，稳妥处理，不能“一刀切”“一关了之”“一杀了之”。要从物种、检疫、资金、技术、信息、设施、保管、运输、加工利用、合理补偿等各环节、各渠道帮助解决实际问题，使这些养殖场户依法合规经营、有序有效转产转型，特别是要保证贫困养殖户不减收不返贫。

　　面临同样问题的还有以养殖五步蛇为主的江西景德镇市陈锋特种野生动物科技开发公司。《决定》出台后，公司调整了蛇类食品加工、销售业务，转为加大对生物制品、护肤品等相关产品的研发、生产。公司和南昌大学等合作，研究蛇油膏等护肤品，还从蛇毒中提取有效成分用于中医药。企业负责人表示，深入研究野生动物、科学利用野生动物，才能让野生动物发挥出对人类的效用。

　　江西省政府先后出台有关意见，提出科学放归自然、转作非食用性用途、委托代养、无公害化处置等方式，鼓励养殖户在扶持资金到位之前申请先行处置，切实减少自身损失，同时妥善回应养殖户的合理诉求，帮助他们转产转型。江西的做法，得到了检查组的肯定。

　　一路上，检查组充分听取专家的意见。广西林业科学院高级工程师闫鼎羽建议，加强人工繁育技术攻关，避免濒危物种灭绝，推动种群保护。广西中医药局在汇报时建议，妥善处理好野生动物资源保护与可持续利用的关系，重点针对需求量较大的珍稀濒危药用动物替代问题开展联合攻关，尽快突破人工繁育瓶颈。

　　检查组指出，要规范野生动物人工繁育和利用，确保在法治轨道上健康有序发展；制定、完善药用野生动物利用的审批和检疫检验等制度标准和规范，妥善处理好保护与利用的关系，引导规范繁育利用。

　　严格野生动物的监管体制

　　管好管住“捕、运、售、购、食”全过程

　　“旅客你好！检查发现你的行李存在异常，请到一旁配合我们检查。”

　　7月14日，检查组来到南昌海关下属的昌北机场海关检查，此刻正在进行出入境检查演练。两名“旅客”的行李在通过专门的扫描机时，发现有可疑物品。海关关员打开物品查看，果然有夹带的象牙制品。

　　近年来，昌北机场海关全面提升监管查验能力，聚焦旅客检查、邮快件、航空货物，2019年查获象牙等濒危野生动物制品391件。

　　在展示厅内，陈列着近年来查获的象牙、虎骨、犀牛角等濒危野生动物产品。“没有买卖就没有杀戮。”海关关员认为，应该加强对到境外旅游游客的宣传教育，提高法治意识，自觉抵制购买野生动物产品，共同保护野生动物。

　　“一决定一法”进一步明确了政府及有关部门、有关方面保护野生动物的责任义务，确立了一整套保护和管理的制度措施。执法检查组在广东、贵州两省检查时了解到，两省严格落实管控措施，清理野生动物经营市场和档口，封控隔离所有养殖场、动物园等野生动物人工繁育场所，依法全面禁止野生动物交易活动，推动有关工作取得积极进展。

　　新冠肺炎疫情发生以来，广西南宁市兴宁区市场监管局朝阳市场监管所所长周霞每天都要到市场，向经营户宣传“一决定一法”，巡查畜禽和水产品交易情况，仔细查看有没有野生动物存栏和交易行为。作为基层一线执法人员，她向检查组反映执法中有“两难”：一是辨识难，对有一些比较相似的陆生及禽类动物较难做到精准辨识，造成监管困难；二是处置难，在日常监管中，对在餐馆内当场扣押的疑似野生动物活体或死体，后续如何处置？由哪个部门来处置？还不明确。

　　野生动物保护法规定，县级以上人民政府其他有关部门，应当按照职责分工对野生动物及其制品出售、购买、利用、运输、寄递等活动进行监督检查。但检查发现，监督管理机制不够健全，部门职责交叉。如：查处违法运输、寄递野生动物及其制品行为，违法线索的发现、移交、查处等方面，存在多头执法与执法空白，往往造成“谁都能管，谁都不管”局面。

　　检查还发现，野生动物检疫检验力量薄弱、标准缺乏、技术滞后，市场上经营的大多数野生动物及其制品游离于检疫检验之外。检查组提醒，要加快补齐短板，切实防范公共卫生风险。

　　检查中，有执法部门反映，非法猎捕、交易、运输野生动物的行为违法成本低。个别案件处罚力度小，存在责宽罚松、处罚手段单一等问题，违法成本低，难以形成震慑效果。由于部分野生动物检疫鉴定缺乏技术标准、缺乏有检测资质的实验室，给口岸打击野生动物走私和检疫鉴定工作造成困难。南宁海关建议，由野生动物主管部门牵头开展野生动物流行病学调查和评估，确定进境野生动物检疫疫病名录，制定进境野生动物及其制品相关隔离、检疫和鉴定技术标准，为一线口岸执法和维护国门生物安全提供制度技术保障。

　　检查组强调，要健全野生动物管理体制，强化监管和执法能力，进一步厘清部门职责分工，明确野生动物及其制品各环节的监管职责，管好管住野生动物“捕、运、售、购、食”全过程，避免出现职能交叉或监管空白的现象；加强部门间信息交流和联合执法，实现市场、口岸、网络、物流等多环节有效监管；加强公安机关、检察机关、审判机关在案件办理中的协作配合，充分发挥各级司法机关刑事、民事、行政和公益诉讼等各项职能，严惩违法犯罪行为，有效形成法律震慑。

　　修改完善野生动物保护法律制度

　　从源头上防控重大公共卫生风险

　　习近平总书记指出，要抓紧修订完善野生动物保护法律法规，健全执法管理体制及职责，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，从源头上防控重大公共卫生风险。

　　此次执法检查的一项重要任务是评估野生动物保护法，广泛收集各方面对法律修改的意见建议，为修改完善野生动物保护法提供依据。野生动物保护法制定于1988年，先后经过了四次修改。今年2月，全国人大常委会作出决定，聚焦野生动物保护的突出问题。十三届全国人大三次会议期间，全国人大代表就修改野生动物保护法、加强野生动物保护提出了30件议案、52件建议。全国人大常委会已将修改野生动物保护法列入今年的立法工作计划。

　　最高人民法院提出，野生动物的范围有待明确。如刑法中虽规定了走私珍贵动物、珍贵动物制品罪，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪和非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪等罪名，但针对国家重点保护野生动物、“三有”（即“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”）野生动物的违法犯罪行为，罪名设定不同、法律适用不一。

　　7月15日，检查组来到江西省贵溪市嘉鹏农业发展有限公司检查。该公司是江西省首家具有珍稀鹦鹉繁育养殖及经营利用许可的特种养殖企业，公司负责人说，“鹦鹉作为宠物饲养迄今已经有几百年，深受人们喜欢。可是，目前野生动物的范围有多重定义，各地对鹦鹉是否属于野生动物的认识不同，在运输、销售特别是出口时，有时会遇到障碍。希望尽快在立法上明确野生动物保护范围，允许成熟的鹦鹉养殖技术推广，既促进鹦鹉养殖产业发展，又保护珍稀动物资源。”

　　最高人民检察院也提出，相关配套法律亟待完善。现行法律法规对野生动物保护检察公益诉讼案件范围的规定，主要局限于对珍贵、濒危野生动物及其制品的保护，缺乏对野生动物保护检察公益诉讼案件的规定。同时，司法机关惩处涉野生动物犯罪行为的依据是刑法的相关规定，而刑法的这些规定仅涉及走私、猎捕、杀害野生动物的犯罪行为，对涉及人工繁育、人工饲养陆生野生动物的违法行为无法作为刑事犯罪进行追诉。

　　野生动物保护法规定一些执法职责由多部门共同承担，市场监管总局认为，这些规定造成职责交叉重复、责任不明。同时，野生动物保护管理执法主体较多，对非法野生动物交易的打击往往依赖于一些联合集中专项整治，缺乏可持续的制度保障机制，难以对多发的野生动物违法违规行为进行日常有效打击。

　　为修改完善好野生动物保护法，让野生动物保护法律法规制度更具操作性、规范性和约束性。检查组建议，在立法目的、基本原则中增加防范公共卫生风险的内容；着重强化对野生动物的分级分类管理；健全执法管理体制及职责，强化地方政府责任，明确部门职责；坚决取缔、严厉打击非法野生动物市场和贸易，强化对猎捕运输、交易野生动物的全链条监督管理；加大对违法行为的处罚力度，增加处罚额度，扩大处罚种类。同时，检查组还指出，在野生动物保护法修改中，要注意与民法典、动物防疫法、畜牧法、农产品质量安全法、进出境动植物检疫法、食品安全法等相关法律衔接协调。

　　《 人民日报 》（ 2020年08月07日 01 版）